2012年10月9日 星期二
2012年10月3日 星期三
唯唯諾諾與教師專業成長—談考核辦法修正
唯唯諾諾與教師專業成長—談考核辦法修正
選擇以教育工作為志業者，無非是樂於啟迪後進，以學生的成就為自我的成就、以學生之笑容為自我之動力；師生互相提攜成長、情誼交流、豐富了教育工作的內涵；但曾幾何時，教師教學工作表現，能夠如商品生產過程，切割成不同的生產階段與區塊？而這每一個區塊和時間又必須變成一個一個的「文件」紀錄，方能證明師之所以為師。
教育部預告「公立高級中等以下學校教師成績考核辦法修正條文及成績考核指標檢核表」，其中，正向事項共有八目14項(37點)，負向事項則有五目15項(17點)；而證明文件包含範圍從補教教學計畫、課後輔導紀錄、課後照顧紀錄、教師日誌、學生觀察紀錄、參與學校公共事務活動之紀錄、簽到單等…概算下來有50多類，若僅以正面事項來看，檢核的老師至少要準備36類的證明文件，來證明自己是個符合成績考核標準的老師。
一個國小級任老師要如何證明自己是合於考核標準的老師？暫且不論級任老師經常要配合學校，執行主管教育行政機關的交辦事項，且不談學校辦理的各項學藝活動、球類比賽、運動會、校外教學等事項；級任老師往往一大早就開始與時間賽跑：點名、生活教育指導、批閱聯絡簿、改作業、備課、課間活動指導、學生情緒輔導、親師聯絡、午餐、午休指導…。用心的他，可能是一位家長放心而且學生安心的好老師，但在時間受到排擠的情況下，勢必不會有太多的時間來準備相關的文件，以符合「考核制度」的好老師標準。相對地，如果要花大部份的時間來準備相關資料證明自己是個符合考核標準的好老師，就只能花較少的一部份時間在班級經營上。如果，依照教育部修正的考核辦法與指標，恐怕只會使「教師」本身與「教育工作」異化，「教師」的工作表現重點是一張張的文件，「教師」不屬於「學生」、「教育工作」，教師只是形式主義下的文本。
傅柯在《規訓與懲罰》書中，指出「權力透過一些技術上的規劃、安排與分配，可以變得更隱晦但卻更深刻」「透過查核正可把這樣子的監視技術與等級分配的依據結合起來，發揮分類和懲罰的效果」，傅柯稱這樣子的權力運作為「規訓權力」，它的目的在創制出一個屈從執政者權威、服從社會規範控制的「柔順肉體」。查核的機制是由三個效果組合而成，一是將每一個對象客體化，其次是將個體轉換成文字、數據，方可了解權力運作的效果，最後比較不同的個案，使得權力關係更能深入查核的效果之中。校園民主並非一蹴可及，社會對教師專業自主的要求卻日益強烈，這十幾年來，學校的教育環境才剛擺脫戒嚴時期實施思想檢查的「人二」惡夢，正朝著尊重多元的學校倫理慢慢的甦醒；教育部新修正的考核辦法的指標，卻是多處定義未明、以行政本位考量，權傾一方，其實不只無法使考核標準更「明確化」，反而使考核標準更「主觀化」。教育部此舉恐將「教育」工作與理念裂解，教育工作者必先能夠疲於奔命而不被逼瘋；另外，面對管理者排山倒海凌駕了教師教學專業自主的干涉，必須有隨時接招甚至是棄械投降的準備。
日前報載所謂「教師考績改革，用實力贏回師道尊嚴」、或說「教師成績考核有這麼嚴重嗎？」…，其實，現今的考核制度已賦予校長逕核權，對於成績成績考核委員會的決議，校長可以逕行修正或否決，校長的裁量權遠在考核會之上。大多數教師長期以來在教育現場上汲汲努力，亦未反對接受考核。然，新修正的成績考核辦法，卻造成基層教師強烈反對，其主要因素，應是對「制度」與「考核者」的不信任，分析其原因，至少有如下數項：
一、目標錯置違反教師專業：社會群眾基於對於教師專業上的要求日益提升，基於權責相符，教師對於教育場域的自主性有更強烈的需求。教育專業知識能力與服務內容及執行教育工作時的專業自主權，應由教師專業團體自訂，教育部粗糙地以機械式的方式分割，卻以主管教育行政機關或學校規定為例外，這樣的指標怎麼可能符應教師的專業成長與專業性？。另外，以科層體制的層級節制權威，以高位者監督，無法使教師更為自己的專業自主行為負責，反而造成教育工作的去專業化。
二、行政人員不必然是個好的教學者：學校受教的對象是學生、學生才是教學的主體，行政的主要工作是支援教學；但是在現行科層體制制度下，教學資源掌握在行政人員的手中，使得“
教學往往須配合行政”。教育部修改考核制度，讓行政人員有更大的考核權限，然而行政人員從來就不必然是教學工作績優者，校長、主任的甄選及培訓，也是針對行政工作的養成為主，與教學本身無涉，難道，當了行政人員就突然變得會教學?另一方面，現行體制下並無組長考核辦法、主任考核辦法，當然，在教學現場有許多認真辦學的校長、主任或組長，然而仍然有一些校長及行政人員並不真的適任，卻沒有人可針對其行政作為進行考核。如果考核制度儘是針對老師而做，又增加行政人員的考核權限，真的只能任”行政支配教學”吧﹗
三、權力傾斜以致行政凌駕教學：正向指標之一「依據學校公布之課表授課，但配合主管教育行政機關或學校辦理者，不在此限。」為了爭取學校團隊有更好的表現，可以於第一節及最末節不上課，以增加團隊練習時間？抑或是辦理大型活動需佈置環境，請學生不上課當公差服務？還是，一學期來個十幾二十天，辦理各樣大型活動，運動場變成停車場，室外體育課改成室內課？沒關係，配合主管教育行政機關依學校規定辦理者不在此限。當考核成為武器，國家與行政意識當道，教師只是政策或意志的執行者，教育專業不再是執行工作的依據，服從命令就是好老師。當行政凌駕教學，教學變成次要角色時，考核的指標已不是重點，「聽話」才是王道。配合科層體制的權力、考核的指標具有「製造恐懼效果」的能力，教育專業自主已不可求，逆來順受變成不得已的唯一選擇。面對不必要干擾教學的舉措，選擇反對，將被抺黑、被貼上反改革的貼籤。
四、縮小差異強化行政管理：將教學細分「指標」而有一致性要求，最具體的效果，應是使教師自動地為所有的「指標」而努力，一方面行政達到有效率的監視，亦使行政權力自動化執行，行政人員雖為考核工作的執行者，其實亦只是行政主管的權力代理人，一方面執行監督工作，其執行的效果亦受到行政主管的檢核。在「指標」的指導下，教師要做的是製作符合行政指標的文件，儘管師資來源多元化，教育實踐卻要一元化，組織成員的差異縮小，凡事以行政領導的意志為依歸，促進行政管理之效能不在於效力與動力、而在於一致性與服從性。
五、逃避協商弱化教師組織：教師法第十六條第一項第七款「除法令另有規定者外，教師得拒絕參與教育行政機關或學校所指派與教學無關之工作或活動」；教師法第二十七條第一項「各級教師組織之基本任務如下」第二款「與各級機關協議教師聘約及聘約準則。」團體協約法第六條(略以)「勞資雙方應本誠信用原則，進行團體協約之協商……」但考核指標中卻規定「教師未依相關規定，無故缺席朝會、週會，學校依法令應召開之相關會議，值週或導護工作…達三次以上，經查屬實者。」就以導護工作而言，導護工作本身並非是教學活動，且教師並無交通指揮權，於執行勤務時若疏失導致學生傷亡，反而須負業務過失及連帶賠償之責任，教育主管當局，本應改善教師工作條件，非屬教學之工作若有需要教師協助，應與教師工會協商。今天卻將不屬教師的工作，明列於考核指標中，顯然是有違團體協商法中誠信協商義務之嫌。
考核新法雖宣示其「立意良善」，然其修正內容，卻有著權力運作的影子，鞏固行政管理之企圖甚明，貿然施行，恐將瓦解教育工作理念，干涉教學正常化、擊沈教師專業成長之願景。當然，如果考核新法之修正目的不在於教師專業的養成，而在於訓練出一群唯唯諾諾的聽話老師，則其效果必是立竿見影。
2012年9月29日 星期六
2012年9月25日 星期二
2012年8月31日 星期五
認識團體協約的基本精神—從教師兼授超鐘點談起
為解決課稅後教師固定教學節數所衍生剩餘節數聘任鐘點教師或教師兼課超鐘點上課可能產生的問題，新北市政府教育局針對「新北市國民小學教師每週授課節數實施要點」，於北教國第1001905421號中函說明二第五點(略以)敘明：各校因應教師課稅，應召開課程發展委員會依上開實施要點進行討論並確定每位教師的超鐘點節數，俾作為爾後上開教師支領超鐘點費之依據。此一做法，主要是以一個原則，容許各校「因校制宜」之差異性，以求能各校能在獲得共識的前提之下，解決各校剩餘的學生應上課節數，值得肯定。然而，市府又另訂「新北市101學年度國小教師授課節數實施注意事項」四(二)(略以)：各校教師依據上開規定授課，所餘節數優先請校內教師兼課，個別教師如特殊情形未能兼課，經課程發展委員會討論及校長核定後，得不超鐘點。
此一注意事項，有甚為不合理之處，其一，兼課勢必減少老師備課的時間，老師能否兼課必須依據老師個人意願，能兼課或必須兼課才應為「特殊情形」，不兼課應為「正常情形」，注意事項中所謂的特殊情形，難道是指提出的老師無法勝任教學嗎?其二，注意事項的規定，似將課發會透過合議制行使的權力限縮，另行賦予校長有所謂的「核定」權，顯然並未有任何法之依據，應屬市府的行政指導。依照行政程序法，所謂行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。行政指導不具有法律上的拘束力或強制力。
在此，暫不以行政規定與行政指導之競合、或是合議制與行政裁量之優劣之角度，檢視此一問題。筆者認為教育局原來採原則開放性的態度，轉變為容許行政裁量取代的態度，似乎反映出沒辦法相信學校行政端有足夠的能力透過民主的機制，解決問題；或者也可能是因為部份學校行政端認為與其花功夫討論不如直接規定來得「有效率」，因此，不斷地向局端要求有更「便宜行事」的做法，不管原因為何，究其成因莫不是害怕「談」、害怕「協商」。然而，現今社會大眾對教育人員專業化的要求日益增加，隨之課與教師的責任也更形加重，教師對自我的專業自主權意識就自然就日益提升，為了促進學校組織績效的提升，同時加強教師專業化的實踐，有必要就強化組織內的溝通，以求相互理解，化解矛盾，方有助於創造有利的教學環境，提升學生學習成就。事實上藉由共同參與決策的，不只是賦與每一個成員對決議執行的責任，也是提高成員對學校經營的信任感。尊重校內民主機制的運作，如校務會議、課發會、教評會的運作，或能形成共識，營造和諧的學校氛圍，若仍有爭議存在，「團體協商」適提供一條化解爭議形成共識的管道。
團體協約法第6條第1項規定：「勞資雙方應本誠實信用原則，進行團體協約之協商；對於他方所提團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕。」教師法第16條第6項規定：「教師之教學及對學生之輔導依法令及學校章則享有專業自主。」同法第27條第一項(略以)各級教師組織之基本任務如下：一、維護教師專業尊嚴與專業自主權。二與各級機關協議教師聘約及聘約準則。」。「協商」、「協議」其實皆有法之依據，學校行政或教師也應在法之依據上行事，現行部份學校在某些議題上，拒絕與學校教師會溝通協議，或是在對於不久的將來即將進行之「團體協商」採取消極面對的態度，其實應是對協議或是「團體協商」的基本概念認識未深。
面對學校多元紛雜的聲音，有些意見或許與學校行政端立場不同，但是有可能是有利於組織不同聲音的整合；有些意見或許是無反省性的行為，只是傾向於相互攻擊；有些意見是推卸責任的藉口，無助於提升組織績效；有些意見則可能是督促行政反省，強化行政作為；也有一些意見可能正可促進組織內部專業化的要求；不同的意見，如何整合?透過協商給受僱者發言權，而僱主只需與一個「集體聲音」來談，而不是想像中的必須一個一個與每個人談，面對幾十個或上百個人的聲音。換言之，當校長願意與教師會談或是必須依法工會協商時，教師會或工會也必須透過自己專業組織的運作形成內部的共識，校長只要面對一個對象，進行協議協商。
另一方面，透過協商可以形成一個明確的運作方式或是管理方法，行政規定通常只是原則性的規範，無法因地制宜，詳細規定所有的細節，適合所有不同的學校，透過團體協商，適能補足行政規定的不足；也就是透過協商機制，容許原則下的差異，找出適合該校的遊戲規則。以本文前述教師兼課的相關規定，其實不只大家對於教育局的措施不諒解，對於市教師會未能爭取到符合該校或部份教師的意見也不滿意。以教育局的規定而言，如果規定的「太細」，很有可能造成不同地區或規模學校反而窒礙難行，動輒要求局端進行解釋；而「教師兼課與否的適當性」，其實仍有許多不同意見的論述，市教師會也無法越俎代庖替每一位老師決定老師個人的意願與判斷，只能在一定的原則下爭取每位老師專業自主的空間。依此，各校若能尊重各校教師會的主流意見，再利用課發會的民主機制，定能凝聚校內所謂兼課問題的共識，實在不須要以所謂的「行政裁量」決定該怎麼做，僅僅簡化了共識形成的機制，卻傷害了教師與行政間信任關係。
共識形成有無可能?社會學者哈伯瑪斯認為「理想的溝通情境」的營造，必須要滿足「可理解性」、「真實性」、「真誠性」、「適切性」，雙方的關係建立在「一般性的對稱要求」，也就是平等的關係，共識的形成方為可能。「團體協商」正是使雙方有「適切性」可遵守的法律及規範系統，團體協商的雙方若能「真誠」的進入制度中，運用雙方「可理解」的溝通方式、就「真實的」議題進行，這時，就會發現，協商討論的重點是「議題」，而不是「對手」；潘世偉認為團體協商就是「集思廣益、發揮創意，找出可容許的差異性，以達到向對方靠近的目的。」對「團體協商」有了正確的概念性，方能正確看待、勇於面對，協商雙方積極努力地營造更和諧的校園環境而努力。
2012年5月7日 星期一
以精緻國教為目標，追求合理合宜的課務編配
以精緻國教為目標，追求合理合宜的課務編配
101學年度起，國小教師授課節數固定，衍生”超鐘點節數”及”可彈性運用節數”諸多問題，有鑑於其做法及討論機制，與過去沿用多年的課務編配小組之運作並不相同，為了讓新北市教師會夥伴能深入了解，使各校課務編配的運作與做法能夠更符合課稅後精緻國教之目的，本會針對新北市國民小學每週授課實施要點之主要內容及相關議題，提出下列數項意見供各位參考。
首先就本市課務編配的相關依據進行以下說明：第一，新北市政府於民國101年1月31日公告新北市國民小學每週授課實施要點，詳列國小教師每週授課節數，該要點亦明訂各校課程發展委員會賦有討論各校「可彈性運用節數可減課對象及範疇」之權責。換言之，原93年6月1日 北府教學字第0930373069 號函修訂頒布之臺北縣國民小學課務編配設置要點，其主要任務《(1)討論授課節數；(2)減授課之對象》皆已被前述要點被取代，依據行政法後法優於前法之原則，課稅後新北市國民小學教師每週授課及編餘減課之相關規定，自當依前述要點；第二，依據本市「台北縣高級中等以下學校教師聘約準則暫行要點」《第十條(任課分配)(略以)授課時數與學校教師會共同制定編配原則，經校務會議決議之》之精神。本會仍將積極爭取「各校編餘節數之討論仍應尊重各校教師會之意見並送校務會議決議」。
以下茲就101學年度課務編配應行注意事項，提出本會論點
一、授課節數固定：依據(101年1月31日)新北市國民小學每週授課實施要點規定：101年後，主任、組長、導師、科任之節數如表列。
學校規模
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主任
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組長
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導師
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科任
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60班以下
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2
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8
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16
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20
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61班至90班
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1
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6
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16
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20
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91班以上
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1
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4
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16
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20
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二、課發會無權議決並強制教師超鐘點兼課：
前項所指實施要點中明訂課程發展委員會討論「各校可彈性運用節數之減課」，並「核算教師每週基本授課節數之超鐘點節數進行討論及確定」，俾作為教師支領超點之依據，並無要求老師須超鐘點兼課之規定。各校課發會未得法之授權的情形下，若逕行強制教師超鐘點兼課，應屬無效之決議；且若決議侵犯老師之工作條件，係屬老師個人權益受損之情形，教師依法可提起申訴及行政訴訟。
三、學校彈性運用節數須於校內課程發展委員會討論議決
(一)課務編配小組與課程發展委員會成員組員如表列：
課程發展委員會
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課務編配小組
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|
成員數量
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21人
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5至17人
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成員代表
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學校行政人員代表、年級和領域教師代表、社區代表等必要時得聘請學者專家列席諮詢。
組織成員由校務會議決定。 |
兼任行政教師代表、教師代表（含教師會代表）及家長代表
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主席
(召集)
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校長
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教務主任
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任期
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每年8/1至隔年7/31
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每年5/1至隔年4/31
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會議
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每學年定期舉行四次，每學期各兩次
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無規定
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任務
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1規劃全校總體課程方案。
2審查各年級各學習領域課程實施計畫。
3決定各年級各學習領域之學習節數和彈性學習節數。
4各年級應開設之選修課程。
5審查教師自編之教科用書。
6規劃學校本位教師專業成長進修計畫。
7實施課程與教學評鑑。
8有關學校本位課程發展相關事宜等。
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1商議減課對象及減課多寡
2配課結果之疑義、結果送校長核定
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(二)相較於過去實施多年的課務編配小組設置要點，在「兼任行政教師代表」與「教師代表」之比例上，顯然未能反映出學校成員組成的比例，以至於往往「少數」能替「多數」決定，製造校園中的不穩定因素。而依照現行課程發展委員會之成員比例中，年級及領域教師代表指由未兼行政之教師選(推)舉之代表，其人數不得少於委員總額之二分之一。後者，顯然較能忠實反映第一線教學工作現場的需求。
四、討論「彈性運用節數」應注意事項：為協助各校校務運作，教育局應視各校狀況，補助不足之彈性運用節數，以利各校校務推動順利，本會仍將持續向教育局爭取補足。以下分就現況各校應注意事項說明之。
(一) 充分了解彈性運用節數的來源：
1.編餘節數：各校依編制數教師可上課之節數扣除學生應上課節數。
2.2688增置教師：教育部補助直轄市縣（市）政府增置國小教師員額實施要點之目的之一(略以)：有效減輕國小教師之工作負荷。然100學年度下學期教育局卻將其挪用並支應課稅後之鐘點費。但依教育部臺國(四字)第1010058788號函指出：增置教師補助經費應專用，不得挪用填補縣市政府原因支付之人事費。因此，新北市政府是否會於101學年度進行調整，尚須進一步了解。
3.活化課程增加之編制：暫依100學年度計畫觀之，編配教師人數每班1.7人，扣除活化課程增加之上課節數後，其編餘節數依規定得優先降低級任教師授課節數。
4.其它各校配合增加之編制或人力：例如各區中心學校區務、成人教育中心、國際文教中心等或是組織再造後所增加科任教師之人力。
(二)不可自行增加「彈性運用節數」，要求老師多上課以增加編餘節數：授課節數已固定，各校可彈性運用節數，須以前項為原則。也就是說，不得有”要求甲老師多上課，協助乙老師減課”的情形；此為對教師個人財產權之侵害，依法可提起民事訴訟、刑事訴訟及行政訴訟等，並可針對私人或政府機關請求恢復其所受損害。各校課發會委員萬不可認為合議制的決議就是「可行的」，誤觸法律紅線而不自知。
(三)不得以「原課原上」逕行要求老師超鐘點上課：100學年度第二學期為因應課稅而遲來的固定節數，依教育局101年1月11日函文指示各校課務以「原課原上」為原則，主要係考量行政作業繁複及維持學生上下學期任課教師一致所進行之行政指導，其所指原課原上，同時必須考量各校實際可運用之彈性節數。然而，一方面，教育局未能補足各校上、下學期課稅後可彈性節數之差異所造成之鐘點費；另一方面，許多學校又以「原課原上」為唯一的依據，不依下學期實際可運用之彈性節數重新調整各校減課，造成許多 老師課稅後多上課而領不到鐘點費，或者是原來上學期有協助校務行政的減課，反而造成下學期無法正常領取教育部補助的兼課鐘點，影響教師權益至鉅。101學年度是新的學年度開始，課務重新編配，自然無所謂的「原課」，就無所謂的「原上」，也就不得以「原課原上」為由決議要求老師超鐘點兼授課。
五、課務編配及職務分配時程：每學年度課務編配小組須於任期結束前(每年4月31日)完成新學年度的課務編配，5月份才啟動新學年度的職務分派，其目的即在於為避免因人設事，讓課務的分派不會因職務的差異而有所影響。101年後，課發會接續了之前課發會的部份任務，然課務的編配與職務的分派仍應避免重疊，以免造成不必要的困擾與爭議，以下就課發會、與職務分派權責不同，提醒各校應注重其會議召開的時程先後順序。
(一) 召開課發會完成新學年度課程規畫：
1.完成新學年度各年級各學習領域及學習節數，並依市府教育局國民小學每週授課實施要點所訂之基本節數，規畫級任、科任、行政之授課課程。
2.核算編餘節數及擬定減授課原則：核實各校之差異，精算編餘結數，方能進一步討論減授課原則；而減授課建議於職務分配前討論，其目的一方面是鼓勵老師協助校務給予適度減課；另一方面，減課的討論其對象應是協助的”職務或工作”，而不是”人”。而次可能變數至少有三：首先，新年度編餘節數於過去不同，教育局會視不同學校之規模而酌予鐘點補助，但教育局不宜以拖待變，影響各校核算編餘節數之時程；其次，每年約6月教育局才召開教審會確認活化課程辦理與否；最後，新年度2688預算是否會挪用。
3.核算超鐘點節數及兼課人力需求。
(二) 召開職務分配會議，進行職務分配相關工作。
(三) 先行招聘兼代教師：依教育局100年12月29日北教國字第1001905421號函說明二(四)略以：倘校外兼代教師招聘不易，未能完全滿足，基於保障學生受教權，仍得依規定聘任校內外合格教師兼代課。意即，應先行招聘兼代課教師，其次，才考量以校內老師兼課。
(四) 召開課發會討論並確定每位教師的超鐘點節數：
1.前置作業：精算須超鐘點之節數及需現職教師協助之人力；調查教師兼課超鐘點之意願。
2.召開課發會討論並確定每位教師的超鐘點節數。
六、以現職老師規劃超鐘點兼課應注意之實務
(一) 前項(四)中所言，調查各校教師兼課超鐘點之意願，若依時程可能會於暑假期間方能調查，建議可調整至職務分派後即可先行調查。
(二) 為符合學生受教權益，應落實國教精緻化，降低教師教學節數為原則；但實務上若實屬招聘鐘點教師不易，相信全體教師仍會以營造學童最佳的學習環境為目標，努力尋求各校最妥適之狀況。
(三) 若有上述招聘鐘點教師不易的情形，應優先規畫原班課程提供級任 老師選擇兼任，而科任 老師則以同年段同領域的課程為宜。
(四)依中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第三條(略以)，中小學聘任兼任教師，應由校長就具有各該教育階段、科(類)合格教師證書者聘任之。中小學聘任三個月以上之代課、代理教師應公開徵選，經教評會審查通過後，由校長聘任之。由此可知，兼任教師資格雖須為合格教師，但得由校長直接聘任不需經教評會，相較於代理代課教師之規定又較為簡明。
(五)依新北市政府教育局101.03.20北教國字第1011380091號函(略以)：公私立國民中小學專任教師兼課或超時授課不超過6節，代課不超過5節，兼課(超時授課)復代課併計不超過9節為原則。
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